RR 2011 006

Planungs- und Baurecht Art. 4 Abs. 2 RPG, § 39 Abs. 2 PBG; Art. 21 Abs. 2 RPG, § 25 PBG, § 37 BO Baar

– Rechtsfolgen bei Missachtung eines öffentlichen Mitwirkungsverfahrens? Liegt eine erhebliche Änderung der Verhältnisse seit Erlass des Zonenplanes vor? Ver- hältnismassigkeit einer Umzonung von der Zone W2b in eine Zone OeB für Alters- wohnungen? Aus den Erwägungen:

3. Gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) gewährleistet das kantonale Recht die volle Überprüfung von Verfügungen und Nutzungsplänen. Der Regierungsrat prüft des- halb den angefochtenen Beschluss im Rahmen dieser Beschwerdeverfahren nicht nur auf Rechtmässigkeit. Er prüft ihn mit voller Kognition. Die Pflicht zur vollen Überprüfung gilt in Bezug auf alle Beschwerdeberechtigten. Soweit es sich um reine Ermessensfragen handelt, ist eine gewisse Zurückhaltung bei der Überprü- fung geboten, damit der Ermessensspielraum der für die Ortsplanung primär zu- ständigen Gemeinde gewahrt wird (Art. 2 Abs. 3 RPG). Der Regierungsrat hat, im Bewusstsein kantonale Rechtsmittel- und nicht kommunale Planungsinstanz zu sein, zu prüfen, ob das Planungsermessen richtig und zweckmässig ausgeübt wor- den ist (BGE 114 Ia 248 mit Verweisen). Die Beschwerdefrist gegen Beschlüsse über den Erlass, die Änderung und die Aufhebung von gemeindlichen Bauvorschriften und Zonenplänen beträgt 20 Tage (§ 67 Abs. 2 lit. c Planungs- und Baugesetz vom 26. November 1998, PBG, BGS 721.11). Diese Beschwerdefrist beginnt ausserdem nicht mit dem auf die Abstim- mung folgenden Tag zu laufen, sondern mit der öffentlichen Auflage des Beschlus- ses über den Erlass, die Änderung und die Aufhebung von gemeindlichen Bauvor- schriften und Zonenplänen im Amtsblatt. Beschwerde kann erheben, wer von den Vorschriften oder Plänen berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Än- derung oder Aufwertung des Beschlusses hat (§ 41 Abs. 1 und 3 PBG). Die Gemeinde X hat an der Gemeindeversammlung vom 13. Dezember 2010 der Zonenplanänderung im Gebiet Strasse Y mit 181 zu 104 Stimmen zugestimmt und gleichzeitig die Einwendungen abgewiesen. Dagegen wurde Beschwerde erhoben. Diese Eingaben entsprechen den formellen Anforderungen des Verwaltungsrechts- pflegegesetzes vom 1. April 1976 (BGS 162.1; VRG). Sie wurden im Übrigen frist- und formgerecht eingereicht. Die Grundstücke der Beschwerdeführenden grenzen unmittelbar an die umzuzonenden Parzellen der Gemeinde an. Die Beschwerdefüh- renden sind vom angefochtenen Entscheid besonders berührt, ihre Beschwerdebe- rechtigung ist gegeben (§ 41 VRG). Auf die Beschwerden ist deshalb einzutreten. 380

Planungs- und Baurecht Mit den Verwaltungsbeschwerden wird der Regierungsrat verpflichtet, den ange- fochtenen Entscheid zu überprüfen und in der Sache neu zu entscheiden (§ 39 VRG). Mit den Verwaltungsbeschwerden können alle Mängel des Verfahrens und des angefochtenen Entscheids gerügt werden (§ 42 Abs. 1 VRG).

4. Nutzungspläne und ihre Anpassung bedürfen der Genehmigung durch eine kantonale Behörde. Sie prüft diese Pläne auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen. Erst mit der Genehmigung durch die kantonale Behörde werden die Nutzungspläne verbindlich (Art. 26 RPG). Von Zweckmässigkeitskontrolle ist dann zu sprechen, wenn die Genehmigungsbehör- de eine Nutzungsplanung daraufhin überprüft, ob sie mit übergeordneten öffentli- chen Interessen vereinbar ist. Einer kommunalen Planung darf die Genehmigung verweigert werden, wenn sie die Erfüllung der dem Kanton obliegenden öffentli- chen Aufgaben in unzumutbarer Weise behindern würde, wenn sie sich aufgrund überkommunaler öffentlicher Interessen als nicht haltbar erweist oder wenn sie wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung nicht entspricht bzw. un- zureichend Rechnung trägt (BGE 110 Ia 51 S. 53, 112 Ia 268 E 3b). Das bedeutet, dass ein Plan nicht nur unzweckmässig ist, wenn dessen Anordnungen unter sach- lichen Gesichtspunkten unhaltbar sind. Die von der Planungsbehörde getroffene Wahl unter mehreren zweckmässigen Lösungen bedarf dann einer Korrektur, wenn sie gegenüber einer andern zweckmässigen Lösung in eklatanter Weise ab- fällt (BGE 111 Ia 134 E 6 f.). Die Zweckdienlichkeit von Planungsmassnahmen ist ein Aspekt des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes und daher eine Frage der Recht- mässigkeit (BGE 112 Ia 65 E 5c). Die Angemessenheitsprüfung hat sich auf die Frage zu beschränken, ob überhaupt eine angemessene Lösung getroffen wurde. Muss eine Lösung als unangemessen bezeichnet werden, so darf die übergeord- nete Behörde nicht das Ermessen der plankompetenten Behörde durch ihr eige- nes ersetzen. Vielmehr hat sie die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Behörde zurückzuweisen (Tschannen, Kommentar RPG, N 64 zu Art. 2). Zur Ange- messenheitsprüfung angehalten sind von Bundesrechts wegen die Beschwerdebe- hörden nach Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG. Demgegenüber schreibt das Bundesrecht für die Genehmigung von Nutzungsplänen keine Angemessenheitsprüfung vor.

5. Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass der Gemeinderat nach dem Erwerb der Liegenschaften dort Raum für verschiedene öffentliche Zwecke habe anordnen wollen. Er habe diese Liegenschaften insbesondere als Werkstatt- räume für Kultur, als Schulräume für die Angebote der Integrationskommission und der familienergänzenden Kinderbetreuung nutzen wollen. Aus diesem Grund sei die Umzonung in die Zone des öffentlichen Interesses an die Hand genommen worden. Von Alterswohnungen sei noch keine Rede gewesen. Für den Bau dieser 381

Planungs- und Baurecht Wohnungen hätte es auch keine Umzonung gebraucht. Der Verfahrensablauf sei ausserdem mangelhaft gewesen. Die nun von der Gemeindeversammlung be- schlossene Umzonung habe das Amt für Raumplanung nicht vorgeprüft. Sie sei auch nie öffentlich aufgelegt worden. Bei der öffentlichen Auflage sei der Gemein- derat noch von anderen Nutzungsabsichten ausgegangen. Sollen gemeindliche Bauvorschriften, Zonen- oder Bebauungspläne erlassen, ge- ändert oder aufgehoben werden, lässt der Gemeinderat seinen Entwurf von der Baudirektion vorprüfen. Den bereinigten Entwurf legt er während 30 Tagen öffent- lich auf. Während der Auflagefrist können beim Gemeinderat schriftlich Einwen- dungen erhoben werden. Die Berechtigung dazu ist nicht beschränkt. Nach Ablauf der Auflagefrist stimmt die Einwohnergemeinde über die Anträge des Gemeinde- rates in Kenntnis der Einwendungen und der Vorbehalte der Baudirek- tion ab. Mit der Abstimmung sind die Einwendungen erledigt (§ 39 Abs. 1 bis 3 PBG). Es steht also fest, dass während der öffentlichen Auflage alle interessierten Personen Einwendungen erheben können. Das sind nicht Einsprachen im Sinne von § 34 ff. VRG, auch nicht Beschwerden oder sonstige Rechtsmittel, sondern es geht dabei um eine formalisierte Mitwirkung im Sinne von Art. 4 Abs. 2 RPG. Die Abstimmung über die Vorschriften und Pläne erfolgt an der Gemeindeversamm- lung oder an der Urne, je nach Antrag des Gemeinderates oder nach Gemeinde- ordnung. Der Gemeinderat muss dafür besorgt sein, dass die Stimmenden von den Einwendungen und der kantonalen Vorprüfung Kenntnis haben. Eine vollstän- dige Wiedergabe der Einwendungen ist nicht erforderlich und wäre auch nicht in jedem Fall möglich. Eine Zusammenfassung des wesentlichen Inhalts muss genü- gen. Wird den gemeindlichen Bauvorschriften oder Plänen zugestimmt und wer- den damit die Einwendungen abgelehnt, besteht für die Einwendenden keinen Anspruch auf Begründung des Entscheids des Souveräns (§ 39 PBG). Diese Bestimmungen konkretisieren die Pflicht gemäss Art. 4 Abs. 2 RPG, wonach die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden dafür zu sorgen haben, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann. Die relativ offen formulierte bundesrechtliche Pflicht darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass Art. 4 Abs. 2 RPG verbindlich und durchsetzbar ist. Einerseits ist den Nutzungsplänen und Bauvorschriften, die durch fehlende oder mangelhafte Mitwirkung der Bevöl- kerung zustande gekommen sind, die Genehmigung zu versagen. Andererseits können solche Planungen im Rechtsmittelverfahren aufgehoben werden. Be- schwerdelegitimiert sind allerdings nur die in ihrem rechtlich schutzwürdigen In- teresse betroffenen Personen (Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 14 zu Art. 4). Weder Art. 33 Abs. 1 RPG noch Art. 29 Abs. 2 BV schreiben eine Pflicht zur öffentlichen Auflage des Plans oder der Bauvorschriften im Ent- 382

Planungs- und Baurecht wurf vor der Beschlussfassung bundesrechtlich vor. Aus diesem Grund ist eine kantonale Verfahrensvorschrift bundesrechtskonform, welche die Planauflage und die Erhebung eines Rechtsmittels gemäss Art. 33 Abs. 3 RPG erst im Anschluss an den Erlass der Vorschriften vorsieht. Einzelne kantonale Erlasse sehen jedoch eine Pflicht zur öffentlichen Auflage der Planentwürfe vor dem Beschluss aus- drücklich vor, so u.a. auch der Kanton Zug in § 39 Abs. 2 PBG (Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 7 zu Art. 33). Die Pflicht zur Bestimmung des Nutzungszwecks jeder Zone des öffentlichen Inte- resses für Bauten und Anlagen entspricht einer Selbstverständlichkeit. Sie stellt vorab eine notwendige Grundlage dar, um prüfen zu können, ob die Ausscheidung der Zone des öffentlichen Interesses durch ein hinreichendes öffentliches Interes- se gedeckt und der Bedarf für die Zonenzuweisung ausgewiesen ist (Daniel Gspo- ner, Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, Zürich 1990, S. 124 f.). Dieser Vorgabe folgend wollte der Gemeinderat vorerst auf seinen Grundstücken «Stras- se Z» Werkstatträume für Kultur sowie Schulräume für die Angebote der Integra- tionskommission und der familienergänzenden Kinderbetreuung schaffen. Wäh- rend der öffentlichen Auflage gingen 19 Einwendungen ein. Der Gemeinderat hat in der Folge reagiert. In seiner Stellungnahme vom 30. März 2011 zu den Be- schwerdeschriften macht der Gemeinderat geltend, dass es zutreffe, dass die Gemeinde zunächst diverse kurz- und mittelfristige Nutzungen angestrebt habe. Aufgrund der zahlreichen Einwendungen der Nachbarn habe man den Anwohnern entgegenkommen wollen. Der Gemeinderat verzichtete aufgrund der Einwendun- gen auf die kurz- und mittelfristigen Nutzungen. Er begründete die Umzonung neu mit der Schaffung von Alterswohnungen. Eine solche Nutzung hatte er bei der Vorprüfung durch die Baudirektion und im Rahmen der öffentlichen Auflage noch als langfristig denkbar bezeichnet. Diese langfristigen Nutzungsabsichten sollten gemäss Schreiben des Gemeinderates vom 18. November 2009 zuhanden der Baudirek tion für die kantonale Vorprüfung erst nach 10 bis 15 Jahren in einer Ge- samtplanung definiert werden. In der öffentlichen Auflage der geplanten Zonen- planänderung war nur noch die Rede von der kurz- und mittelfristigen Nutzung. Während der nächsten 10 bis 15 Jahren wollte der Gemeinderat gemäss Aus- schreibungstext die Räumlichkeiten im Gebiet «Strasse Y» als Atelier, Werkstatt-, Schul- sowie Räume für die Jugendarbeit nutzen. Der Gemeinderat begründete in der Ausschreibung, dass diese Nutzungen nicht den Bestimmungen der Wohnzone entsprächen, weshalb die beiden gemeindlichen Grundstücke von der Wohnzone W2b in die Zone des öffentlichen Interesses für Bauten und Anlagen umgezont werden sollten. Im Ausschreibungstext wurde die früher noch als langfristige Op- tion bezeichnete Nutzung, namentlich der Bau von Alterwohnungen auf diesen Parzellen, nicht einmal andeutungsweise angesprochen. Der Gemeinderat hat 383

Planungs- und Baurecht nach den Verhandlungen mit den Einwendenden die Begründung für die Umzo- nung von der Wohn- in die Zone für öffentliches Interesse für Bauten und Anlagen vollständig geändert. Er wollte nicht mehr die von der Baudirektion vorgeprüfte und in der öffentlichen Auflage deklarierte Nutzung realisieren. Vielmehr bean- tragte er der Gemeindeversammlung eine Umzonung von der Wohnzone W2b in die Zone für öffentliches Interesse für Bauten und Anlagen mit der Begründung, dass dort neu Alterswohnungen realisiert werden sollten. Damit hat nun aber die gemeindliche Exekutive im materiellen Sinne einen Gesetzesentwurf ausarbeiten lassen bzw. geändert, der gemäss § 39 PBG von der Baudirektion hätte vorgeprüft und anschliessend vom Gemeinderat ein zweites Mal hätte öffentlich aufgelegt werden müssen. Der Gemeinderat hätte aufgrund des geänderten Nutzungs- zwecks den Stimmberechtigten erneut Gelegenheit zur Einreichung von Einwen- dungen geben müssen, um damit dem Erfordernis der öffentlichen Mitwirkung der Bevölkerung im Sinne von Art. 4 Abs. 2 RPG nachzukommen. Der Gemeinderat hat mit dem Verzicht auf eine erneute kantonale Vorprüfung und auf eine erneute öffentliche Auflage der geänderten Zonenplanrevision eidgenös- sische und kanto nale Verfahrensvorschriften verletzt. Gemäss § 42 Abs. 1 PBG bedürfen Bauvorschriften der Genehmigung durch den Regierungsrat. Die Prüfung des Regierungsrates erstreckt sich auf Übereinstimmung der gemeindlichen Bau- vorschriften und Pläne mit dem eidgenössischen und kantonalen Recht. Wegen der Verletzung der eidgenössischen und kantonalen Verfahrensvorschriften, ins- besondere der fehlenden Mitwirkung der Bevölkerung bei der Umzonung der frag- lichen Grundstücke von der Wohnzone W2b in die Zone des öffentlichen Interes- ses für Bauten und Anlagen ist der umstrittenen Zonenplanänderung die regierungsrätliche Genehmigung zu versagen. Sie muss von der Genehmigungs- behörde zur Durchführung eines Mitwirkungsverfahrens gemäss Art. 4 Abs. 2 RPG i.V.m. § 39 Abs. 2 PBG an die Planerlassbehörde zurückgewiesen werden, insbe- sondere auch deshalb, weil es sich nicht um eine untergeordnete Planänderung ohne öffentliches Interesse handelt und daher auf eine Mitwirkung nicht verzich- tet werden kann (vgl. Muggli, Kommentar RPG, N 25 und 29 zu Art. 4; Beschluss des Regierungsrates vom 7. April 2009 i.S. St. Z.). Dieser formelle Fehler bei der Zonenplanänderung führt bereits zur Gutheissung der Beschwerden.

6. Bei diesem Zwischenergebnis stellt sich die Frage, ob auf die Prüfung der weiteren Rügen der Beschwerdeführenden verzichtet werden kann. 384

Planungs- und Baurecht Der Regierungsrat hat in einem Beschwerdeentscheid aus dem Jahre 2004 festge- stellt, dass bei einem Verzicht auf die Prüfung der weiteren Rügen zumindest in jenem Fall die Bauherrschaft mit Recht den Vorwurf der Willkür erheben könnte, wo sie – um über die Bewilligungsfähigkeit ihres Vorhabens Gewissheit zu erlan- gen – mit je separaten Verfahren die einzelnen, von den Beschwerdeführenden erhobenen Rügen im Rechtsmittelverfahren abklären müsste. Der Entscheid über die Verwaltungsbeschwerde würde so in Teilentscheide gestückelt, was § 39 VRG widerspräche. Dort heisst es, die obere Verwaltungsbehörde entscheide auf Be- schwerde hin in der Sache neu. Wenn schon die untere Behörde gemäss § 12 VRG den Sachverhalt von Amtes wegen feststelle und das Verwaltungsrechtspflegege- setz darunter eine umfassende, dem Untersuchungsgrundsatz folgende Abklärung meine, dann könne die Überprüfung im Verwaltungsbeschwerdeverfahren im Grunde nicht nur Teilaspekte betreffen, weil sonst nicht in der Sache neu ent- schieden würde, sondern nur Zwischenentscheide ergingen, und zwar zeitlich ge- staffelt in solcher Zahl, bis sich ein Ganzes bilde. Das könne nicht der Sinn des Verwaltungsbeschwerdeverfahrens sein (Regierungsratsbeschluss vom 13. Januar 2004 i.S. A. und B.Z.). Aus diesem Grund ging der Regierungsrat damals auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführenden trotz überschrittener Ausnützung des Bauprojektes ein. Der Gemeinderat wird nicht umhinkommen, will er denn an der Umzonung festhal- ten, das formelle Umzonungsverfahren zu wiederholen und korrekt durchzufüh- ren. Aus diesem Grund rechtfertigt es sich, auf die weiteren Rügen der Beschwer- deführenden nachfolgend einzugehen.

7. Die Beschwerdeführenden sind der Ansicht, dass gemeindliche Zonenpläne im Interesse der von der Planänderung betroffenen Personen eine gewisse Bestän- digkeit aufweisen müssten. Je neuer ein Zonenplan sei, umso mehr dürfe mit der Planbeständigkeit gerechnet werden. Seit Inkrafttreten der Ortsplanungsrevision seien rund vier Jahre vergangen. Bei einem Planungshorizont von 15 Jahren handle es sich also um einen neueren Plan, weshalb man mit dessen Beständigkeit rech- nen könne. Planänderungen seien ausserdem nur zulässig, wenn sich die Verhält- nisse erheblich geändert hätten und wenn sie nötig seien. Inwiefern sich die Ver- hältnisse in der Zwischenzeit erheblich geändert hätten, leuchte nicht ein. Derzeit lägen die Grundstücke in der Wohnzone W2b. Dort seien Alterswohnungen eben- falls zulässig. Vorliegend sei die Umzonung weder notwendig noch sinnvoll. Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich (Art. 21 Abs. 1 RPG). Im Gegensatz zu den Richtplänen legen sie aufgrund ihrer Parzellenschärfe für jedes Grund- stück die zulässige Bodennutzung unmittelbar fest (Haller/Karlen, Raumpla- 385

Planungs- und Baurecht nungs-, Bau- und Umweltrecht, Zürich 1999, S. 303). Raumplanung ist ein ständi- ger und durchgehender Prozess. Pläne sind daher grundsätzlich abänderbar und in der Regel nach gewissen Zeitabschnitten gänzlich zu überarbeiten (Art. 21 Abs. 2 RPG). Der Planungshorizont von Nutzungsplänen erstreckt sich über rund 15 Jahre. Soll ein Nutzungsplan geändert werden, sind zwei Bedingungen zu be- achten: Erstens müssen sich gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG die Verhältnisse erheb- lich geändert haben, insbesondere die rechtlichen oder tatsächlichen Grundlagen des Planes müssen zu wesentlichen Teilen dahingefallen oder wesentlich neue Bedürfnisse müssen nachgewiesen sein. In solchen Fällen besteht ein anerkann- tes öffentliches Interesse, Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstim- mung zu bringen. Zweitens muss das öffentliche Interesse an einer Änderung des Planes die gegenläufigen privaten oder öffentlichen Erhaltungsinteressen über- wiegen. Bei der Interessensabwägung ist dem Gebot der Rechtssicherheit Rech- nung zu tragen, denn ein Zonenplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Somit kann folgender Schluss gezogen werden: Je neuer ein Plan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichti- ger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen. Die Gemeinde Baar revidierte die Ortsplanung letztmals im Jahre 2005. Die Ge- nehmigung der Ortsplanungsrevision nahm der Regierungsrat am 21. März 2006 bzw. 27. März 2007 vor. Der Zonenplan und die Bauordnung vom 5. Juni 2005 (BO Baar) sind also mittlerweile seit fünfeinhalb bzw. seit viereinhalb Jahren in Kraft. Damit steht fest, dass die aktuelle Ortsplanung den ersten Drittel des Planungs- horizontes von rund 15 Jahren hinter sich hat. Des Weitern gilt es zu berücksich- tigen, dass der Gemeinderat Mitte 2007, d.h. nach erfolgter Ortsplanungsrevi- sion, eine Kommission für Altersfragen einsetzte. Diese Kommission sollte das aus dem Jahr 1989 stammende Altersleitbild der Gemeinde Baar überarbeiten. Die Kommission lieferte das neue Alterskonzept im Juni 2009 ab. Danach musste bei Alterswohnungen von einem Bettenbedarf von rund 300 Plätzen bis ins Jahr 2025 ausgegangen werden. Dies entsprach im Vergleich zum Stand 2009 einem Mehrbedarf von rund 110 Plätzen. In der «Altersplanung Baar – Teilprojekt – Woh- nen mit Service (Alterswohnungen) - Rahmenkonzept» vom 7. Dezember 2010 wurden mögliche Standorte für Alterswohnungen aufgezeigt. Es sollten zum Bei- spiel am Standort «Hello Baar» bis ins Jahr 2012 28 Alterswohnungen und auf dem Areal der ehemaligen Rudolf Steiner Schule (Areal Asylstrasse) bis ins Jahr 2015 rund 20 Alterswohnungen realisiert werden. Es zeigt sich, dass diese Grundlagen der Gemeinde Baar erst nach der Ortsplanungsrevision vorgelegen haben und da- mit das Konzept erst zu einem späteren Zeitpunkt in die Nutzungsplanung einflies- sen konnte. Offensichtlich haben sich die Verhältnisse seit der Erarbeitung des 386

Planungs- und Baurecht Altersleitbildes von 1989, auf welchem die Ortsplanungsrevision 2005 fusste, bis heute derart erheblich geändert, dass sich eine Teilrevision der Ortsplanung auf- drängt. Das Vorliegen dieser Studie, welche in der Zwischenzeit erarbeitet worden ist, vermag eine erhebliche Änderung der Verhältnisse zu begründen. Damit steht fest, dass sich die Beschwerdeführenden zu Unrecht in diesem Zusammenhang auf die Rechtssicherheit und Planbeständigkeit der bestehenden Ortsplanung be- rufen. Daraus erhellt, dass sich die Grundlagen seit Inkrafttreten der revidierten Ortspla- nung 2005 bis heute derart wesentlich verändert haben, dass deswegen die Nut- zungsplanung überprüft und nötigenfalls angepasst werden kann. Die Beschwer- degründe sind in diesem Umfang nicht stichhaltig.

8. Die Beschwerdeführenden rügen im Übrigen, dass die Realisierung von Al- terswohnungen auf den fraglichen, in der Wohnzone W2b liegenden Grundstücken nicht zwingend eine Zone des öffentlichen Interesses für Bauten und Anlagen er- forderten. Ein öffentliches Interesse an Alterswohnungen werde dort propagiert, wo ein ausgewiesenes öffentliches Interesse an Alterswohnungen bestehe und der Staat keine andere Möglichkeit der Landbeschaffung als die Enteignung sehe. Die Alterswohnungen würden vorwiegend privat über mehrere Jahre von densel- ben Personen genutzt. Sie seien deshalb nicht nur der staatlichen Kontrolle, son- dern faktisch auch über längere Zeit der Benutzung durch die Öffentlichkeit ent- zogen. Gemäss Aussagen der Gemeinde Baar liege der Grund für die Umzonung der Parzellen GS Nrn. 492 und 1535 in die Zone des öffentlichen Interesses für Bauten und Anlagen in der Optimierung der Nutzung und der wirtschaftlichen Überbauung der Grundstücke. Fiskalische Optimierungsinteressen der Gemeinde Baar würden kein öffentliches Interesse zur Schaffung einer Zone des öffentlichen Interesses für Bauten und Anlagen zu begründen vermögen. Damit stehe fest, dass die Umzonung nicht nur unnötig, sondern auch systemwidrig sei. Für den Erlass einer Zone des öffentlichen Interesses für Bauten und Anlagen müssen eine gesetzliche Grundlage sowie das öffentliche Interesse gegeben sein. Gleichzeitig muss die Umzonung verhältnismässig sein. Ob die umstrittene Umzo- nung diesen Voraussetzungen zu entsprechen vermag, wird nachfolgend zu prüfen sein.

9. Die gesetzliche Grundlage zum Erlass der Zone des öffentlichen Interesses für Bauten und Anlagen ist im kantonalen (§ 25 PBG) und kommunalen Recht (§ 37 BO Baar) gegeben. Danach dienen die Zonen des öffentlichen Interesses dem Gemeinwohl. Sie können Frei- und Grünflächen enthalten oder Bauten und 387

Planungs- und Baurecht Anlagen, welche überwiegend öffentlich-rechtlichen Körperschaften dienen (§ 25 Abs. 1 PBG). Gemäss § 37 BO Baar ist diese Zone für öffentliche Bauten und An- lagen bestimmt. Zu den Grundstücken in angrenzenden Zonen müssen die Grenz- und Gebäudeabstände dieser Zonen eingehalten werden. Im Übrigen werden die Bauvorschriften vom Gemeinderat unter Berücksichtigung der öffentlichen und privaten Interessen von Fall zu Fall festgelegt. Soweit zu den kantonalen und kom- munalen Vorschriften. Damit steht fest, dass die gesetzliche Grundlage für den Erlass der Zone des öf- fentlichen Interesses für Bauten und Anlagen gegeben ist.

10. Als weitere Voraussetzung muss das öffentliche Interesse an der Umzonung gegeben sein. Dabei muss geprüft werden, ob u.a. das geltend gemachte zukünf- tige Bedürfnis, auch in Bezug auf den Land- und den Standortbedarf, genügend konkretisiert ist. Das Bedürfnis ist vom Gemeinwesen so genau wie möglich anzu- geben und die Errichtung der öffentlichen Bauten und Anlagen muss mit einiger Sicherheit zu erwarten sein. Steht aufgrund sorgfältiger Analysen und Prognosen, die nach den anerkannten Methoden der Raumplanung durchgeführt werden müs- sen, fest, dass der geltend gemachte Landbedarf für bestimmte öffentliche In- teres sen ausgewiesen ist, so ist die Festsetzung der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen nicht zu beanstanden (BGE 114 Ia 339 f.). Aufgabe der Raumplanung ist es, die zweckmässige Nutzung des Bodens auf weite Sicht festzulegen, um zu einer den Bedürfnissen der Bevölkerung entsprechenden Gestaltung der Siedlun- gen zu gelangen. Insbesondere sollen für die öffentlichen und die im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sachgerechte Standorte bestimmt wer- den. Dabei ist darauf zu achten, dass Einrichtungen wie Schulen, Freizeitanlagen oder öffentliche Dienste für die Bevölkerung gut erreichbar sind (Art. 3 Abs. 4 RPG). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung hat seit jeher anerkannt, dass sich das Gemeinwesen die für die öffentlichen Anlagen benötigten Flächen auf weite Sicht mit entsprechender Zonenfest setzung sichern darf. Wenn in Art. 15 RPG die Festsetzung der Bauzonen u.a. nach dem voraussichtlichen Bedarf der kommen- den fünfzehn Jahre verlangt wird, so heisst dies nicht, dass die zu planenden öf- fentlichen Bauten und Anlagen nicht nach den Bedürfnissen einer längeren Perio- de bemessen werden dürfen (BGE vom 10. März 1995, in PRA 3/96, 180). Konnte der Bedarf einer Zone des öffentlichen Interesses genügend konkretisiert werden, ist eine Abwägung der verschiedenen Interessen vorzunehmen (vgl. zum Ganzen: Gsponer, a.a.O., S. 92 ff.). Die Gemeinde Baar hat im Jahre 2005 ihre Ortsplanung letztmals revidiert. Sie stützte sich dabei bezüglich der Alterfragen auf das damals noch bestehende Al- 388

Planungs- und Baurecht tersleitbild der Gemeinde Baar aus dem Jahr 1989. Der Gemeinderat hat erst Mitte 2007 das Altersleitbild einer Überprüfung unterziehen lassen, indem er eine Kommission für Altersfragen eingesetzte, die ihn in Altersfragen beraten und das bestehende Altersleitbild einer Überprüfung unterziehen sollte. Im Juni 2009 lie- ferte diese Kommission das neue Alterskonzept ab. Daraus resultierte bis 2025 bei Alterswohnungen ein Bettenbedarf von rund 300 Plätzen, was einem Mehrbe- darf von rund 110 Plätzen entsprach. Zusätzliche Alterswohnungen sollten u.a. in Inwil, Allenwinden, Blickensdorf sowie rund 48 Einheiten in bestehenden Wohnun- gen in der Bahnmatt realisiert werden. Diese Projekte waren aber noch nicht so- weit ausgereift, als dass eine Realisierung in den nächsten 5 Jahren möglich er- schien. Der Bedarf an rund 110 zusätzlichen Alterwohnungen und das öffentliche Interesse am kontinuierlichen Ausbau des Angebots an Alterswohnungen ist in der Gemeinde Baar gegeben. Der Standort Asylstrasse ist dafür grundsätzlich geeig- net. Damit ist erstellt, dass das öffentliche Interesse für eine beschränkte Zahl von Alters wohnungen auf dem Areal der Rudolf Steiner Schule gegeben ist.

11. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit soll sicherstellen, dass der Eingriff in die Eigentums- und Nutzungsordnung geeignet und erforderlich ist, um das an- gestrebte öffentliche Ziel zu erreichen. Im Übrigen ist zu prüfen, ob sich die Fol- gen der Umzonung als zumutbar erweisen.

a) Die Umzonung der fraglichen Grundstücke in die Zone des öffentlichen In- teresses ist für den Bau von im öffentlichen Interesse liegenden Alterswohnungen grundsätzlich geeignet. Sie ist hilfreich zur Erreichung des verfolgten Zwecks und vermag das Gebot der Geeignetheit zu erfüllen, wenn die Grundstücke sich zur Erfüllung des konkreten öffentlichen Interesses als tauglich erweisen. Diese Beur- teilung ist auch im Rahmen der Standortevaluation zu prüfen. Zu den im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen gehören solche, die der Altersversorgung dienen. Neben Alters- und Pflegeheimen erfüllen auch Alterswohnungen diese Aufgabe (BGE vom 10. März 1995, in. ZBl 97 S. 118). Namentlich sind Alterswohnungen, die in einem räumlichen und sachlichen Zu- sammenhang mit Alters- und Pflegeheimen stehen oder über Gemeinschaftsräum- lichkeiten verfügen, in einer Zone des öffentlichen Interesses für Bauten und An- lagen zulässig. Selbst Alterswohnungen, die keinen Bezug zu einem Alters- und Pflegeheim aufweisen, sind in einer Zone des öffentlichen Interesses für Bauten und Anlagen ebenfalls erlaubt. Dass diese Wohnungen während mehreren Jahren ausschliesslich von denselben Personen bewohnt werden, ist entgegen der An- sicht der Beschwerdeführenden nicht ausschlaggebend. Massgebend ist vielmehr, dass die Möglichkeit, sich um eine solche Wohnung bewerben zu können, in kei- 389

Planungs- und Baurecht ner Weise eingeschränkt ist. Damit steht fest, dass die Umzonung des Areals Asyl- strasse in die Zone des öffentlichen Interesses für Bauten und Anlagen zum Bau von Alterswohnungen im Grundsatz geeignet ist.

b) Der Grundsatz der Erforderlichkeit verlangt, dass nicht über das hinausge- gangen werden darf, was zur angemessenen Erreichung des öffentlichen Zwecks in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht notwendig ist. Dem- nach hat eine raumplanerische Massnahme zu unterbleiben, wenn sie zwar geeig- net ist, aber eine ebenso taugliche, jedoch mildere Anordnung für die Verwirkli- chung des angestrebten Ziels ausreicht. Soeben ist dargelegt worden, dass Alterswohnungen in der Zone des öffentlichen Interesses zwar zonenkonform sind und dass damit das Gebot der Geeignetheit erfüllt ist. Da die fraglichen Grundstücke in der Wohnzone W2b liegen, ist nun zu prüfen, ob der Bau von Alterswohnungen in dieser Zone ebenfalls möglich ist oder ob es dafür einer Umzonung in die Zone des öffentlichen Interesses für Bauten und Anlagen bedarf. In der Gemeinde Baar sind Wohnzonen für das Wohnen, Lä- den, die der Quartierversorgung dienen sowie für nicht störende Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe bestimmt (§ 29 Abs. 1 BO Baar). Die Gemeinde will auf dem Areal Asylstrasse (GS Nrn. 492 und 1535) Alterswohnungen mit Serviceleis- tungen sowie eine Pflegewohngruppe realisieren. Dabei handelt es sich im We- sentlichen um eine typische Wohnnutzung mit einem Dienstleistungsanteil u.a. im Bereich Pflege und Betreuung durch die Spitex, Wohnungs- und Wäschereinigung etc. Diese angebotenen Dienstleistungen können ohne weiteres als nicht störend bezeichnet werden. Damit steht aber fest, dass die fragliche Nutzung der Grund- stücke an der Asylstrasse auch innerhalb der Wohnzone W2b möglich wäre und ohne Umzonung in die Zone des öffentlichen Interesses für Bauten und Anlagen realisiert werden könnte. Die von der Gemeinde beschlossene und vorliegend an- gefochtene Umzonung ist deshalb für die Realisierung von Alterwohnungen sowie einer Pflegewohngruppe weder erforderlich noch notwendig.

c) Nach dem Gebot der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn ist ein Eigen- tumseingriff nur dann gerechtfertigt, wenn er ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten öffentlichen Zweck und seinen Auswirkungen wahrt. Im Rah- men der Güterabwägung wird das öffentliche Interesse an einer Zone des öffent- lichen Interesses für Bauten und Anlagen auch nach Massgabe der Zumutbarkeit nachträglich auf seine Legitimität hin geprüft, ohne dass das im öffentlichen Interes se liegende Ziel der Zone an sich nochmals in Frage gestellt wird. Insbe- sondere die Grösse der geplanten öffentlichen Baute kann von erheblicher Bedeu- tung sein. Lässt sie sich nicht im geplanten Umfang realisieren, vermindert sich 390

Planungs- und Baurecht das Gewicht des geltend gemachten öffentlichen Interesses. Es kann daher frag- lich erscheinen, ob der Souverän der planerischen Grundlage für ein Projekt in dieser verkleinerten Form ebenfalls zugestimmt hätte (BGE 114 Ia 123 f.). Die Gemeinde plant auf den beiden rund 1’703 m2 grossen Grundstücken (GS Nrn. 492 und 1535) im Areal Asylstrasse eine Baute mit maximal vier Ge- schossen und einer Nutzfläche von rund 2’000 m2 für insgesamt 25 Alterswoh- nungen und eine Pflegewohngruppe. Diese Grundstücke will die Gemeinde im Hinblick auf die Erfüllung der öffentlichen Aufgabe der Altersversorgung optimal nutzen. Aus diesem Grund soll sich die Zweckbestimmung der geplanten Baute auch in deren Gestaltung niederschlagen, die sich offenbar wesentlich nach funk- tionalen Gesichtspunkten orientieren wird. Die Gemeinde geht von einer Über- bauung mit 25 Alterswohnungen aus. Erfahrungswerte anderer Kantone hätten ihrer Meinung nach gezeigt, dass nur eine Überbauung mit einer Mindestanzahl von 25 Wohneinheiten genügend soziale Kontakte sicherstellen könne (Stellung- nahme der Gemeinde Baar vom 30. März 2011). Wie sich aus der Stellungnahme der Gemeinde Baar vom 6. Juli 2011 ergibt, hat der Gemeinderat schon klare Vorstellungen zur Überbauung der fraglichen Grundstücke. Die Baute solle sich auch gegenüber dem südlich angrenzenden Grundstück gut einordnen. Deshalb sichere der Gemeinderat zu, dass beim Neubau ein viertes Geschoss entlang der südlichen Grundstücksgrenze auf der ganzen Länge um drei Meter gegenüber dem dritten Geschoss zurückversetzt werde. Damit werde das vierte Geschoss von Süden her betrachtet kaum sichtbar sein. Es werde sich keine zusätzliche Beeinträchtigung gegenüber einer W2b-konformen Überbauung ergeben. Für den Gemeinderat ist offenbar eine Umzonung in die Zone des öffentlichen Interesses für Bauten und Anlagen erforderlich, um eine wirtschaftliche Überbauung für Al- terswohnungen zu ermöglichen. Nach seinen Angaben sei dafür die Wohnzone W2b nicht geeignet (Gemeindeversammlungsvorlage vom 13. Dezember 2010, S. 60, Ziff. 5.1.1). Im Übrigen ist der Gemeinderat der Ansicht, dass er sich einzig an den Grenz- und Gebäudeabständen der Nachbarzone orientieren müsse und die übrigen Bauvorschriften in der Zone des öffentlichen Interesses durch ihn un- ter Berücksichtigung der privaten und öffentlichen Interessen festzulegen seien. Obwohl gemäss § 37 Abs. 2 BO Baar die Bauvorschriften in der Zone des öffentli- chen Interesses für Bauten und Anlagen vom Gemeinderat Baar jeweils unter Be- rücksichtigung der öffentlichen und privaten Interessen von Fall zu Fall festgelegt werden können, hat der Gemeinderat für die Erarbeitung der erforderlichen Mass- stäbe und Kriterien vorab die allgemeinen Bestimmungen der Bau- und Zonenord- nung heranzuziehen. Die Baubewilligungsbehörde muss sich bewusst sein, dass sie an das geltende kommunale Baurecht gebunden bleibt. Sie muss sich den Sinn 391

Planungs- und Baurecht und Geist der BO Baar in ihrer Gesamtheit vor Augen halten. Des Weitern sind die Bauvorschriften der benachbarten Zone zu berücksichtigen, insbesondere wenn eine Zone des öffentlichen Interesses nicht sehr gross ist und inmitten eines über- bauten Wohnquartiers steht. Die Beachtung dieser Normen bei der Bestimmung der Gebäude- und Grenzabstände, aber auch bei der Dimensionierung der Neu- baute entspricht geradezu einer sachlichen Notwendigkeit. Die Rechtsprechung orientiert sich dabei am Gebot der Rücksichtnahme auf angrenzende Wohnzonen, welches im Wesentlichen im Bereich der Zonengrenze zur Anwendung gelangt (Gsponer, a.a.O., S. 140 f.). Die heute noch in der W2b liegenden Grundstücke Nrn. 492 und 1535 weisen eine Fläche von rund 1703 m2 auf, sind also flächenmässig nicht sehr gross und grenzen im Westen sowie im Norden an Verkehrsfläche bzw. Bahnareal, im Osten teilweise an Kernzone A sowie Wohnzone W2b und im Süden an Wohnzone W2b. Die neu der Zone des öffentlichen Interesses zuzuordnenden Grundstücke kom- men inmitten eines überbauten Wohnquartiers zu stehen. Aus diesem Grund muss sich eine entsprechende Überbauung nicht nur an den Grenz- und Gebäudeab- ständen, sondern auch an den Bauvorschriften der benachbarten Zone orientie- ren. In der Wohnzone W2b sind maximal zwei Vollgeschosse zulässig. Die Fassa- denhöhe beträgt 6.50 m und die Firsthöhe 10 m. Die maximale Aus- nützungsziffer von 0.5 darf nicht überschritten werden (§ 44 BO Baar). Der Ge- meinderat geht bei seiner Planung von vier Vollgeschossen aus. Damit würden die in der Wohnzone W2b maximal zulässige Geschosszahl um 100 % überschritten. Des Weitern sieht er im geplanten Bau eine Nutzfläche von 2000 m2 vor. Auf den rund 1703 m2 grossen Grundstücken darf heute mit einer Ausnützungsziffer von 0.5 lediglich eine anzurechnende Geschossfläche von 851.5 m2 realisiert werden. Nun kann man wohl die vom Gemeinderat angegebene Nutzfläche nicht vollum- fänglich als anzurechnende Geschossfläche bezeichnen. Es werden darin wohl auch nicht anrechenbare Abstell- und Kellerräumlichkeiten enthalten sein. Trotz- dem kann davon ausgegangen werden, dass das vom Gemeinderat geplante Ge- bäude eine anzurechnende Geschossfläche von rund 1600 bis 1700 m2 auswei- sen wird, was annähernd einer Ausnützungsziffer von 1.0 entspricht. Die heute auf den flächenmässig keinen Grundstücken Nrn. 492 und 1535 sowie im benach- barten Baugebiet geltende Ausnützung von 0.5 würde damit ebenfalls fast verdop- pelt. Eine solche bauliche Konzentration und Nutzungsintensivierung ist weder quartierverträglich noch in Bezug auf das angrenzende Grundstück Nr. 1557 der Beschwerdeführenden Rogenmoser zumutbar. Die Verhältnismässigkeit im enge- ren Sinn ist vorliegend bei weitem nicht mehr gegeben. 392

Planungs- und Baurecht Damit steht fest, dass die fragliche Umzonung der Grundstücke Nrn. 492 und 1535 von der Wohnzone W2b in die Zone des öffentlichen Interesses für Bauten und Anlagen weder erforderlich noch notwendig noch zumutbar ist und deshalb am Grundsatz der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn scheitert. Auch dies führt zur Gutheissung der Beschwerden. Regierungsrat, 20. September 2011 393